ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL DERECHO REGISTRAL MEXICANO

Nos permitimos hacer una breve introducción sobre el presente trabajo que se denominó “Origen y Evolución del Derecho Registral Mexicano”.

En la primera parte, nos referiremos al México Antiguo.

Se hace mención de los signos gráficos, y que se refieren a las poblaciones fundadas, las cuales son repartidas en lotes familiares, y sus habitantes las defienden como signo de pertenencia.

En la segunda parte nos referiremos al Registro de la Propiedad en la Nueva España, destacando las leyes de la Corona Española, Cédulas, Mandatos y Provisiones.

En una tercera parte abordaremos de manera muy suscinta al Registro Público en México, particularmente al de la Ciudad de México como Capital del País, por considerar que esta es la que existe mayor tráfico inmobiliario en los Siglos XIX, XX y XXI.

Las funciones del Registro, hasta 2011 fecha en que se emite la Ley Registral en la Ciudad de México, siempre se dieron a través de Reglamentos. Esta facultad Constitucional de la emisión de Reglamentos por los gobiernos en turno, siempre resultaron muy convenientes para los propios gobiernos, ya que la emisión de nuevos Reglamentos o modificación de éstos eran sólo de su competencia y en función del desarrollo económico del País, y como veremos siempre en atención al interés público que el Estado es el regulador de la inscripción de la propiedad de los bienes de la sociedad a la que sirve.

MÉXICO ANTIGUO

En el México antiguo; nuestros pueblos no poseían una historia propiamente escrita sino se valieron de signos gráficos plasmados en los denominados “Códices” que contienen la historia de hechos importantes, sus costumbres, conocimientos astronómicos, ideas religiosas, y organización política, es decir, el conjunto de su civilización.

Existen diversos historiadores del México antiguo, entre otros, Carlos Singûeza y Góngora (México1645-1700), Lorenzo Boturini (Italia 1698- 1755 Madrid), Francisco Javier Clavijero (México 1731-Italia 1787), Manuel Orozco y Berra (México 1816- 1881), de este ultimo de su obra titulada “Historia antigua y de la conquista de México”, (publicada en 1880, en México) tomamos de su Tomo Primero, Capítulo VIII, lo siguiente:

“En la época de Moctezuma Xocoyotzin (Moctezuma Segundo 1466 – 1520) las poblaciones fundadas recibían el nombre de “Altepetl” pueblo, y “Hueialtepetl” ciudad. Al reunirse los antiguos pobladores tomaban para sí ciertas extensiones de terrenos, que eran repartido por lotes a las familias, los pueblos se subdividían en “Calpulli” o barrio. Los Calpulli se dividían en calles denominadas “Tlaxilacalli”, estos hombres defendían la propiedad de sus terrenos y evitaban que se mezclaran con los de sus vecinos, las familias que poseían tierras en el Calpulli hacían usufructo de ellas, las heredaban sin contradicción, de padres a hijos, pero no podían enajenarlas bajo ninguna condición, ni disponer de ellas sino por herencia legitima. Si alguien se pasaba a vivir a otro Calpulli del mismo pueblo, perdía su lote o bien si dejaba de labrarlo dos años seguidos.

En estos casos y en el de la extinción de la familia, las tierra volvían al calpulli y el principal, con acuerdo de los ancianos, lo daban a las nuevas familias formadas, y si estos recibían un lote que les parecía “malo” podían pedir que se les cambiara, en el caso de que existiera uno vacante, si existían lotes de sobra se podían arrendar a los del Calpulli vecino, más nunca se les vendía o donaba, pagaban tributo al tlatoani del pueblo con los frutos que la tierra producía. Este linaje de propietarios constituía una nobleza o clase privilegiada. Las tierras de las que el Emperador se apoderaba en las provincias conquistadas y se adjudicaba para sí se denominaban “Tecpantlalli” las repartía a los nobles “Tecpantlaca” gente de palacio, estos no pagaban tributo y solo ofrecían flores y aves al señor en señal de reconocimiento. Poseían las tierras en usufructo, sin poder disponer de ellas, solo pudiendo dejarlas en herencia a sus sucesores, si la familia se extinguía o el propietario incurría en una pena o bien dejaba de servir al Emperador, la tierra volvía al monarca.

De las tierras repartidas por el Emperador se tenían tres categorías, las que pertenecían a la familia real, se denominaban “Pillalli” tierra de nobles y sus poseedores se denominaban “Pilpitzin”. La segunda categoría la formaban las donaciones hechas a los guerreros en recompensa a sus hazañas, teniendo varias categorías: la libre o con condición, en la primera estos podían venderla a otros nobles pero no a los plebeyos, si lo hacían las tierras volvían al Emperador; la segunda solo podía trasmitirse en herencia de padres a hijos. La tercera categoría de “Pillalli” la formaban las tierras que se daban a jueces o a ciertos empleados públicos, para sostenerse en su empleo durando su usufructo el tiempo de su cargo. Las tierras destinadas al cultivo para mantenimiento del ejercito se les denominaba “Milchimalli” tierras de guerra. De la división y aplicación de estas propiedades había mapas y libros, las tierras del Calpulli estaban pintadas de amarillo, las de los nobles y el Emperador de color púrpura.

Como podemos observar con esta breve revisión, la propiedad inmueble estaba
delimitada y organizada.

EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD EN LA NUEVA ESPAÑA

La historia de México esta íntimamente ligada a la de España, debido a la colonia que España implanto en México, a este periodo comúnmente se le denomina “época virreinal” la cual tuvo una duración de 300 años de 1521 a 1821.

En este lapso la concepción que se tenía de la Nueva España fue evolucionando desde ser un territorio conquistado hasta convertirse en un hogar para sus habitantes. Durante este período se aplicaron leyes expedidas por la Corona española, de las primeras leyes que regularon el Registro de la Propiedad en la Nueva España es la siguiente:

En 1528 (apenas 7 años después de terminada la conquista) las cortes de Madrid enviaron una solicitud al Rey en más o menos los siguientes términos:

“Se suplica V. M. mande que se hagan censo y tributos de lo que vendieron y que los escribanos ante quien pasen sean obligados después de hacer los contratos, se lleven al escribano de Consejo del lugar para que después de treinta días se sepa su condición en el censo y sus tributos, para que nadie venda más de una vez, ya que esto último suele pasar”.

La respuesta a esta petición la encontramos en Ley II del Título XV libro X de la Novísima Recopilación, su título aclara la finalidad de esta ley: “Obligación de los imponedores de censos a declarar los que ya tuvieren cargados sobre sus bienes.”

De la citada ley hacemos un breve extracto: “Mandamos, que las personas que de aquí adelante pusieren censos o tributos sobre sus casas o heredades, o posesiones que tengan atributadas o encensuadas a otro primero sean obligados a manifestar y declarar los censos y tributos, que hasta entonces tuvieren cargados sobre las dichas sus casas “. El siguiente párrafo aclara la penalidad que se atribuye a no acatarla:
“so pena que, si así no lo hicieren, paguen con el dos tanto la cuantía que recibieron por el censo, que así vendieren y cargaren de nuevo, a la persona a quien vendieren el dicho censo.”

En la fecha de su expedición aun no se conformaba una población importante en la Nueva España, la primera Audiencia creada para la Nueva España fue en 1527, por cédula real, y el primer virrey Antonio Mendoza y Pacheco tomo posesión en 1535 (durando quince años en el cargo).

Las siguientes leyes relacionadas con el registro de la propiedad las encontramos en el libro X, Título XVI de la Novísima Recopilación denominado “De las Hipotecas y su Toma de Razón”, título que se compone de 4 leyes.

Ley I, que fue emitida en 1558.

“En cada pueblo cabeza de jurisdicción haya libro y persona destinada para registrar todos los censos.”

Por cuanto nos es hecha relación, que se excusarían muchos pleitos, sabiendo los que compran los censos y tributos, los censos e hipotecas que tienen las casas y heredades que compran, lo cual encubren y callan los vendedores; y por quitar los inconvenientes que de esto se siguen, mandamos, que en cada ciudad, villa o lugar donde hubiere cabeza de jurisdicción, haya una persona, que tenga un libro en que se registren todos los contratos de las cualidades susodichas: y que no se registrando dentro de seis días después que fueren hechos, no hagan fe, ni se juzguen conforme a ellos, ni sea obligado a cosa alguna ningún tercero poseedor, aunque tenga causa del vendedor; y que el tal registro no se muestre a ninguna persona, sino que el registrador pueda dar fe, si hay o no algún tributo de venta, a pedimento del vendedor.

Como podemos señalar se ordena que exista una persona que registre en un libro “los censos y tributos, los censos e hipotecas que tienen las casas y heredades que compran” para evitar los problemas que se venían presentando.

Ley II de este mismo Título y Libro, dictada en 1713.

Esta ley hace referencia en su título a la Ley I, que antes se transcribió y se titula: “La Ley anterior se cumpla y tome razón en los libros de registro de todos los contratos de censos, compras, ventas bajo las penas que se expresan.” De esta hacemos un breve extracto:

“El Consejo en consulta de 11 de diciembre de 1713 expuso que los señores Reyes Da. Juana, D. Carlos I. y D. Felipe II por sus pragmáticas en Toledo y Valladolid los años de 539 y 1558 (ley anterior) ordenaron, que en todas las ciudades, villas y lugares cabezas de partido de estos Reinos hubiese una persona, que tuviese libro en que se registrasen todos los contratos de censos, compras, ventas y otros semejantes, a fin de embarazar la multitud de pleitos, fraudes e inconvenientes que se experimentaban; y que los instrumentos de contratos que, pasados seis días de su otorgamiento, no estuviesen registrados, no hiciesen fe, ni se pudiese juzgar conforme a ellos, como mas por menor se expresa en dicha ley: que de su inobservancia se habían seguido y seguían innumerables perjuicios; y sobre todo, que los arrendadores de rentas Reales, Villa de Madrid y otros que han dado y dan en quiebra cada día, sin que se pudiese cobrar de las fianzas, ni de las hipotecas por estar todas gravadas, y no saberse al tiempo de la admisión; de que han resultado muchas pérdidas y atrasos de la Real Hacienda de Madrid, y generalmente a las demás ciudades, villas y lugares, y aun a las Comunidades eclesiásticas, tanto seculares corno Regulares, memorias y obras pías; todo lo cual cesaría si rigurosamente se hubiese observado como debía dicha ley,”

Ordenando que el oficio para el registro debe estar en los ayuntamientos (“para mayor seguridad en el registro”) “de todas las ciudades y villas” a cargo del “Escribano de ayuntamiento”.

Como se observa, 155 años después de la Ley I, la Hacienda de la Corona busca tener un registro adecuado de los contratos e hipotecas.

Ley III es publicada en 1763.

Esta Ley ordena en 16 puntos los pasos a seguir para la inscripción de las hipotecas. Llevando por título; “Establecimiento del Oficio de hipotecas en las cabezas de partido de todo el Reino a cargo de los Escribanos de Ayuntamiento”

Citamos algunos extractos: 1.- “Será obligación de los Escribanos de Ayuntamiento de las cabezas de partido tener, ya sea en un libro o en muchos, registros separados de cada uno de los pueblos del distrito, con la inscripción correspondiente, y de modo que con distinción y claridad se tome la razón respectiva al pueblo en que estuvieren situadas las hipotecas; distribuyendo los asientos por años”… 3.- “El instrumento que se ha de exhibir en el Oficio de hipotecas, ha de ser la primera copia que diere el Escribano que la hubiere otorgado, que es el que se llama original”… 6.- “Cuando se llevare a registrar instrumento de redención de censo, o liberación de la hipoteca ó fianza, si se hallare la obligación o imposición en los registros del Oficio de hipotecas, se buscará, glosará y pondrá la nota correspondiente a su margen y continuación, de estar redimida o extinguida la carga”

Se puede observar en esta ley, que está dirigida a llevar un registro detallado de las hipotecas y demás cargas, que son de importancia tanto para la hacienda de la corona como para evitar conflictos legales.

En esta instrucción se crean los anotadores de hipotecas en las ciudades señaladas, diferenciándose de los escribanos de ayuntamiento.

Ley IV, dictada en 1777 y publicada en los primeros meses de 1778.

Esta Ley lleva por título: “Toma de razón de todas las escrituras e hipotecas de donaciones piadosas y ampliación del término para ella.”

Esta ley se compone de 8 puntos, de los cuales destacamos dos de ellos:
“1º. Declaro, que de las escrituras e hipotecas, que se dicen de donaciones piadosas, debe tomarse precisamente la razón de ellas en el oficio y contaduría de hipotecas establecidas en las cabezas del Partido donde respectivamente se hallen citas las alhajas gravadas; y que en él se satisfagan los derechos correspondientes, a costa de las mismas hipotecas y donaciones piadosas, por no haber razón para lo contrario, ni debe tomarse esta de valde.”… 3º. “Que todos estos registros y toma de razón deben hacerse, indistintamente, no en las capitales donde se hallan los cuerpos, comunidades y acreedores respectivos (como algunos solicitan) sino en los correspondientes oficios de hipotecas destinados a este efecto en las cabezas particulares de partido en donde están situadas las mismas hipotecas,”

En esta ley se destaca el esfuerzo continuado del registro de escrituras e hipotecas, de gran interés para la hacienda de la corona.

Cédulas, Mandatos y Provisiones

Las cédulas, mandatos y provisiones, nos dan una idea de la regulación del registro de las hipotecas en la Nueva España que evoluciona posteriormente al Registro de la Propiedad.

Instrucción del 31 de enero de 1768.

“Instrucciones de los señores fiscales de Hacienda para ejecutar las disposiciones relativas al Oficio de Hipotecas.”

Estas instrucciones dictadas en España fueron aprobadas por la Audiencia de México el 27 de septiembre de 1784, (citada adelante). Esta instrucción estaba constituida por 27 puntos de los cuales citamos los que parecen indicadores de su fin: “I.- Se tendrán por creados en calidad de vendibles y renunciables los oficios de escribanos anotadores de hipotecas en todas las ciudades y villas de esta Nueva España, sean desde Veracruz, Oajaca, Tehuacán de las Granadas, Puebla, Méjico, Toluca, Querétaro, Celaya, Guanajuato, Valladolid, Villas de Cuernavaca, Orizava y Córdoba, serán distintos de los escribanos de ayuntamiento los anotadores de hipotecas e las demás se unirán estos oficios a los públicos de ayuntamiento o de las respectivas jurisdicciones.” II.- En los demás pueblos cabezas de jurisdicción se entenderán también creados y erigidos los oficios de anotadores, pero unidos a las escribanías públicas y el territorio asignado a unos y otros se entenderá si no hay jurisdicción, villa o ciudad todo el que comprenda aquella si la hay, se excluye del partido del de la cabecera el territorio que corresponde al tenientazgo de la villa o ciudad que debe ser para el escribano anotador que ha de haber en estas… VI.- Será obligación de los escribanos anotadores y justicias receptores, en defecto de aquellos , tener ya sea en un libro o en muchos, registros separados de cada uno de los pueblos de su distrito con la inscripción correspondiente…”

Cédula del 9 de mayo de 1778

Debido a un problema suscitado en Cartagena por el remate de un oficio vendible y renunciable de anotador de hipotecas, el Rey Carlos III emite una Cédula en el año de 1778 (en Aranjuez) donde ordena a “los Virreyes, Presidentes, Audiencias y Gobernadores de mis Dominios de América, e Islas Filipinas,” que se cumplan las leyes I, II y III del Título XVI, Libro X de la Novísima Recopilación, actuando como secretario del Consejo de Indias Antonio Ventura de Taranco.

Citamos un extracto de la Cédula mencionada: “he resuelto, que en todos esos mis Dominios se anoten indispensablemente en los respectivos Oficios de Anotadores de Hipotecas, cuantas escrituras se otorgaren con Hipotecas expresas, y especiales, sin excepción de ninguna como son las de Censos perpetuos, ó al quitar, Redenciones de ellos, Vínculos, y Mayorazgos, Patronatos, fianzas, Cartas de Pago de estas, empeños, desempeños, obligaciones, traspasos de bienes raíces, de Censos, o juros, y de otras cualesquiera Hipotecas, que procedan de Ventas Cartas de Dote, Donaciones o Posesiones por herencia, o sentencia.”

Las leyes de la Novísima Recopilación son trasladadas a las colonias de América y Filipinas.

Cédula del 16 de abril de 1783

En esta Cédula Real, dirigida al “Virrey, Presidente y Oidores de mi Real Audiencia de México” ordena que debido a la petición de “Don Antonio Ponze de León, Escribano de Cámara y Gobierno de mi Real Audiencia de Quito” es conveniente “establecer, con la calidad de vendibles y renunciables Oficios de Anotadores de Hipotecas en aquella Provincia, y en las demás de mis Dominios de la América, como los que de esta clase se hallan establecidos en algunos Parajes, mediante las conocidas utilidades, que resultarían a mi Real Erario, y al común de mis Vasallos por la mayor seguridad de todas clases de Rentas e Hipotecas, evitándose también los muchos estelionatos, y fraudes que se cometen, según todo se comprobaba por el testimonio de los Autos, que sobre el asunto se formaron, a instancia suya en aquel Tribunal”

En esta Cédula encontramos la mención a las leyes I y II del Título XVI, libro X de la Novísima Recopilación ya comentados, así también la mención de las leyes I, XIII, y XIV, Título XX del Libo VIII, de la “Recopilación de las Leyes de Indias” de las cuales hacemos un breve extracto: la Ley I indica: “Por cuanto una de las mayores y más conocidas regalías de nuestra real preeminencia y señorío es la creación y provisión de los oficios públicos tan necesarios para la buena administración de justicia para el buen gobierno y varios negocios.” La ley XIII ordena:“ Que cuando vacare algún oficio que el presidente o gobernador lo pregone con asistencia del fiscal, disponiendo que las posturas sean libres.”. La Ley XIV: Que la mitad o un tercio de su venta pertenece a la hacienda de la casa real, el virrey o gobernador debe investigar el precio con asistencia del fiscal de la audiencia, cuidando estos la ejecución de la transacción y dando cuenta al consejo de indias.

Mandato de la Audiencia del 27 de septiembre de 1784

Este mandato fue emitido por la Audiencia y consta de 15 puntos, se refiere al registro que debían llevar los escribanos de ayuntamiento sobre las hipotecas del cual hacemos un breve resumen y tiene relación con la Instrucción dictada en 1768 en España.

“Será obligación de los escribanos de ayuntamiento de las cabezas de partido tener ya sea un libro o en muchos, los registros separados de cada uno de los pueblos de distrito, con la inscripción correspondiente y distinguidos con claridad la razón de cada pueblo en donde se encuentren las hipotecas, distribuyéndose por años para facilitar el conocimiento de las cargas, encuadernándolos y foliándolos, de la misma manera en que los escribanos lo hacen en sus protocolos, situando las hipotecas donde correspondan.”

“I.- El escribano original remita una hipoteca al escribano del cabildo en veinticuatro horas, para evitar problemas a los interesados, si no se hace esto será castigado por el juez. II.- El instrumento que se exhiba será la primera copia, si se extravió el original se sacará una copia con autorización del juez. III.- Contendrá los datos de fecha, nombre de los otorgantes, su dirección, el tipo de contrato, su obligación, linderos, todos los gravámenes que tenga así como sus hipotecas si las tuviera.”… V.- Se anotará también la liberación en el libro de registro. VI.- Cuando se le pida alguna información la dará sin decreto judicial para ahorrar tiempo y costos. VII.- Para facilitar el encontrar la información habrá un libro índice de los nombres de los que imponen la hipoteca de los pagos así como por lugares para tener tres o cuatro medios de encontrar la información de la hipoteca… X.- Por ser de interés público los escribanos tienen que mandar al gobierno un informe anual de lo anotado en sus libros.”

Por la fecha de este mandato no estamos seguros si fue por ordenes del virrey Matías de Gálvez y Gallardo o la propia Audiencia de México la que lo emite, ya que según Vicente Riva Palacio en su obra “México a través de los siglos” “el virrey dejo el cargo agobiado por las enfermedades a la Audiencia el 20 de octubre de 1748” muriendo el 3 de noviembre de ese mismo año.

Cédula Real del 25 de enero de 1788

Esta fue publicada por bando el 30 de junio del mismo año en México, donde “se aprueba todo lo practicado por la Audiencia para el establecimiento de oficios de anotadores de hipotecas”

Separando a los oficios de anotadores de hipotecas de los escribanos públicos y de ayuntamiento, mencionado el mandato de la Audiencia del 27 de septiembre de 1784 arriba mencionado.

Real Provisión del 25 de agosto de 1802.

La siguiente es una Provisión emitida en Zaragoza el 25 de agosto de 1802, (debemos tomar en cuenta que esta fecha es el inicio de la Independencia de México) por el rey Carlos IV, como respuesta a lo opinado por el fiscal de hacienda D. Ramón Posada el 23 de abril de 1784 acerca del establecimiento de los anotadores de hipotecas en la Nueva España.

Consta de 27 puntos que regulan la creación de los oficios de los escribanos anotadores de hipotecas, de los cuales citamos:

“1º Se tendrán por creados en calidad de vendibles y renunciables los oficios de escribanos anotadores de hipotecas en todas las ciudades y villas de esta Nueva España, sea o no cabezas de jurisdicción. En las Ciudades de Veracruz, Oajaca, Tehuacán de las Granadas, Puebla, México, Toluca, Querétaro, Celaya, Guanajuato, Valladolid y Villas de Cuernavaca, Orizaba y Córdoba, serán distintos de los escribanos de los ayuntamientos los anotadores de hipotecas: en las demás del reino se reunirán estos oficios a los públicos de ayuntamiento o de las respectivas jurisdicciones…

6o. Será obligación de los escribanos anotadores y justicias receptores en defecto de aquellos, tener ya sea en un libro o en muchos, registros separados de cada uno de los pueblos de su distrito, con la inscripción correspondiente y de modo que con distinción y claridad se tome la razón respectiva al pueblo en que estuvieren situados los bienes raíces, o tenidos por tales hipotecados, distribuyendo los asientos por años, para que fácilmente pueda hallarse la noticia de las cargas, encuadernándolos y foliándolos en la misma forma que los escribanos lo practican en sus protocolos: y si los bienes raíces obtenidos por tales, estuvieren situados en distintos pueblos, distritos o partidos, se registrarán en cada uno el instrumento que se hipotequen…

11. Cuando se llevare a registrar y anotar instrumento de redención de censo o liberación de la hipoteca o fianza, si se hallare la obligación o imposición en los registros del libro de hipotecas, se buscará, glosará y pondrá la nota correspondiente a su margen, o continuación de estar redimida o extinguida la carga; y si no se halla registrada la obligación principal, o aunque se halle, queriendo la parte, se tomará la razón de la redención o liberación en el libro de registro de la misma forma que se debe hacer de la imposición.”

Con los tres puntos citados podemos observar que se dicta el procedimiento a seguir en la anotación de las hipotecas.

Circular del Consejo Real del l 22 de enero de 1816, en Madrid.

Se encarga a las cancillerías y audiencias reales, corregidores y alcaldes mayores del reino, la puntual observancia de la pragmática sanción de 31 de enero de 1768, sobre la toma de razón en las contadurías de hipotecas de todas las escrituras que en ellas y demás reales órdenes se expresan.

“Por real pragmática sanción de 31 de Enero de 1768, se sirvió S.M., a consulta del consejo, establecer oficio de hipotecas en las cabezas de partido de todo el reino, a cargo del escribano de ayuntamiento, para la toma de razón de las escrituras de censos e hipotecas, con la instrucción que en ello se había de guardar para la mejor observancia de la citada Ley, señalando el término de un año para la presentación de las que ya estaban otorgadas; declarando en el capítulo 2º. de la misma real pragmática: “Que por lo tocante a las escrituras otorgadas antes de su publicación, se cumplía con la toma en razón al tiempo de usarse de las mismas escrituras para perseguir las escrituras o fincas gravadas; bien entendido que sin preceder las circunstancia del registro, ningún juez podría juzgar por tales instrumentos, ni harían fé para dicho efecto, aunque la hiciese para otros fines diversos de la persecución de las hipotecas o verificación del gravamen de las fincas, bajo las penas explicadas en ella.”

La pragmática mencionada del 31 de enero de 1768 corresponde a la Ley 3, título 16, libro 10 de la Novísima Recopilación.

Esta circular regula las donaciones hechas en la Nueva España.

1821

En 1821 el año de la Independencia de México La siguiente es una Orden dictada el 20 de mayo de 1821 en Madrid.

ORDEN

Reglas para el establecimiento de oficios de hipotecas en las capitales de los partidos.

Las cortes, habiendo tomado en consideración lo expuesto por la diputación provincial de Cataluña, con fecha 10 de Marzo último, acerca de la importancia y aún necesidad de que se ponga en las capitales de los partidos los Oficios de hipotecas así como hasta ahora han estado en los corregimientos, sub-delegaciones o antiguos partidos, han resuelto lo siguiente:
1o.- En todo pueblo cabeza de partido habrá oficio de hipoteca.
2o.- Las diputaciones provinciales formarán, imprimirán, y publicarán listas de las cabezas de partido.
3o.- El oficio de hipotecas estará a cargo del Secretario del Ayuntamiento siempre que lo fuere un escribano público.
4º.- Cuando el Secretario del Ayuntamiento no sea escribano público, nombrará el Ayuntamiento para el Oficio de Hipotecas otro sujeto que tenga dicha calidad, bajo las prevenciones contenidas en la pragmática de 31 de Enero de 1768. Madrid, 20 de Mayo de 1821.”

Una vez consumada la Independencia, estas directrices legales continuaron vigentes en el México naciente de forma legal, ya que “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano“ emitido el 22 de diciembre de 1822 que fue redactado por los diputados que consto de 100 artículos en su segundo artículo señala :

“Artículo 2: Quedan sin embargo en fuerza y vigor las leyes, órdenes y decretos publicados anteriormente en el territorio del imperio hasta febrero de 1821, en cuanto no pugnen con el presente reglamento y con las leyes, órdenes y decretos expedidos o que se expidieren en consecuencia de nuestra independencia.”.

REGISTRO PÚBLICO DEL MÉXICO DE LOS SIGLOS XIX, XX y XXI

El Registro Público en México se fundo en la segunda parte del Siglo XIX (1870-1871), debemos recordar que en dicho siglo, México vivió una incontable serie de levantamientos armados, una intervención extranjera (la francesa denominada “guerra de los pasteles”, abril 1838, marzo 1939), dos invasiones, la norteamericana 1846 a 1848 y la francesa (en apoyo a Maximiliano de Habsburgo) 1862 a 1867.

De 1821 año de la consumación de la Independencia a 1900 hubieron 60 jefes de Estado, algunos repitieron en este puesto, más un denominado “Emperador” (Maximiliano de Habsburgo, 1864 a 1867. Esta inestabilidad social y política dificultó la creación de instituciones que dieran rumbo al México naciente.

Los primeros intentos de creación de un Registro Público de la Propiedad, se iniciaron en 1829 en el estado de Zacatecas, donde se presento un proyecto de Código Civil donde se encontraba un capítulo denominado “Del Registro de Hipotecas” pero el Congreso estatal no lo aprobó, aun así se estableció un Registro General de Hipotecas en 1832 extinguiéndose en 1843.

En 1853 (en su séptimo mandato como presidente) Antonio López de Santa Anna emite un Decreto con 7 artículos sobre el oficio de hipotecas haciéndolo vendible:

Art. 1. El oficio de hipotecas de esta capital se beneficiará para el erario público, rematándolo en almoneda a favor del mejor postor. Además de contener el arancel para el registro de hipotecas “censos y otros gravámenes”

En febrero de 1861 el Presidente Benito Juárez, emite el decreto “Sobre contribución predial y otras.”, donde en su “sección Segunda” regula el “libro de registro de hipotecas” y su funcionamiento.

Durante el denominado “Segundo Imperio” Maximiliano de Habsburgo crea en los meses de febrero y marzo de 1865 una ley y sus reglamentos sobre la “Desamortización y nacionalización de bienes eclesiásticos” que desde nuestro punto de vista, creemos que entre otros elementos, el Presidente Benito Juárez la toma como base para la creación del Reglamento del Registro Público. También en marzo de 1865 crea por decreto una “junta de colonización” que en el artículo 2 (que transcribimos aquí) dice:

Art. 2º La Junta tiene por objeto estudiar y proponer los proyectos de ley y de reglamentos, en lo relativo á colonización, libre y á costa de los inmigrantes, ó por cuenta del Tesoro Imperial, y en lo tocante al descubrimiento, deslinde y distribución de los terrenos baldíos.

Dicha junta debía hacerse cargo del registro de la superficie del país.

La junta de colonización se reúne el 17 de junio de 1865, y se da el dictamen respecto del deslinde de los terrenos baldíos y la creación de la “Dirección general de tierras públicas”, de dicha reunión me permito transcribir los argumentos que consideramos son importantes y que es posible que lleven al Presidente Juárez a decidir que sea el Gobierno el que lleve a su cargo el Registro Público:

“Los que suscribimos hemos tenido la honra de presentar a esta Junta un dictamen, proponiendo los medios que nos parecieron convenientes para conocer los terrenos públicos del Imperio mexicano, cuyo dictamen quedó de primera lectura…

Desde luego podrá notarse que los medios que han ocurrido á diversas personas para conocer los terrenos públicos, son cuatro. El primero consiste en que el gobierno, por su propia cuenta, haga el deslinde de todas las tierras del Imperio, obligando a los poseedores á presentar sus títulos de propiedad. El segundo medio es el de confiar la medida de los terrenos á alguna compañía de particulares, remunerándola de alguna manera. El tercer medio consiste en establecer el sistema de denuncias; es decir, facultar á todo individuo á que denuncie los terrenos públicos donde crea que los hubiere, gratificándole. En fin, el cuarto medio es obligar á los particulares á medir por su propia cuenta, sus posesiones.

Nosotros hemos creído de todos estos sistemas tienen grandísimos inconvenientes. Para que el gobierno practique por su cuenta el deslinde de los terrenos públicos, necesitaría un número de agrimensores que no hay en el país, un capital muy fuerte y un largo periodo de tiempo… El tiempo que tardaría en levantarse el plano del Imperio, podremos graduarlos proporcionalmente: en Francia se ha formado el catastro de cosa de 25,000 leguas cuadradas, en cincuenta años; así es que, suponiendo á México con los mismos recursos que á Francia, resultaría un término de doscientos años. …

El segundo sistema de que hemos hablado, presenta las mismas dificultades que el primero; ademas es odioso y se presta a grandes abusos difíciles de evitar. Es, en efecto muy poco probable, que una compañía de particulares reúna el capital que se necesita para deslindar los terrenos del Imperio mexicano,.. Tampoco pueden los particulares abreviar el tiempo, extrictamente necesario, para cierta clase de operaciones, como la de medir, y por el contrario, el lucro que se proponen sacar, los ha de obligar á caminar con cierta desconfianza en sus operaciones, que las ha de hacer dilatorias. Hemos dicho también, y lo repetimos, que es odioso el sistema de que vamos hablando, porque el poseedor de tierras, al ser requerido por una compañía de particulares, olvida enteramente el bien público, y se fija únicamente en el provecho que ve sacar á unos cuantos especuladores.

Los abusos a que puede prestarse una compañía de particulares, son de dos clases, algunas veces en contra de los poseedores de tierras, y otras en contra del gobierno. En ocasiones, los agentes de la compañía pueden de mil maneras entrar en convenios clandestinos con los poseedores de tierras, dándolas por medidas y conformes á sus títulos.



En fin, el cuarto sistema, que consiste en obligar á los propietarios á levantar por su cuenta el plano de sus tierras, es injusto y absurdo. Es absurdo, porque lo es querer que los propietarios aislados tengan mas facilidades de ejecución que el gobierno; es injusto, porque sería imponer una contribución desigual a los propietarios que arruinaría á muchos de ellos. En efecto, una hacienda cerca de México, de una legua cuadrada, vale medio millón de pesos y el costo de su plano sería insignificante respecto á su valor. En el Norte del país hay haciendas donde vale una legua cuadrada doscientos pesos y como levantar un plano cuesta cosa de cien pesos, seria imponer el propietario una contribución de 50 p%

Apenas puede creerse cosa semejante en un país donde al menos una parte de la población cree poseer los verdaderos principios de la moral y de la civilización. La moral, de acuerdo con la economía política, proclaman como primer principio de orden y de prosperidad, el respeto a la propiedad individual y la libertad de adquirir; desde que la ley fija un máximo al que adquiera un terreno ú otro objeto cualquiera desde entonces cesa todo estimulo para el trabajo, que es el principal agente de la riqueza pública y privada.

Por otro parte; si en México hay haciendas incultas y sin población, no es culpa de los propietarios carecer de capital y de brazos. …Nuestros empleados no quieren persuadirse de que la riqueza pública es la suma de las de los particulares; creen que la manera de enriquecer al fisco, es arruinar con contribuciones la propiedad individual; juzgan que el modo de hacerse de recursos es perseguir al que tiene algo. Blanquí, en su “Historia de la economía política”, dice que esa ciencia ha sido filosófica en Italia, industrial en Inglaterra, social en Francia y “fiscal” en España. Este ultimo sistema es el que hemos heredado nosotros, y es preciso todavía algún tiempo de guerra entre la ciencia y la rutina, para hacer triunfar la verdad.”.

El 21 de diciembre de 1865 Maximiliano emite la “Ley orgánica del Notariado y del Oficio de escribano” que en su artículo 22 establece que el oficio de hipotecas debía estar a cargo de algunos de los Notarios Públicos que hubiere en el Distrito.

Señalando que donde se requiera habría un Notario dedicado de forma exclusiva a ese objeto. En el artículo 23 establece que en los Distritos donde no hubiera Notario, el registro de hipotecas debía estar a cargo del juez de primera instancia o de instrucción.

En el artículo 60 ordena que la Notaria que desempeñe el oficio de hipotecas debía encontrarse en la casa municipal del ayuntamiento respectivo.

Esto refleja la importancia que para Maximiliano tenia el registro de hipotecas.

Después de vencer al ejército invasor y terminado el denominado “segundo imperio” el Presidente Benito Juárez entra en julio de 1867 a la Ciudad de México, el 29 de noviembre de ese mismo año, promulga la:

“Ley Orgánica de Notarios y Actuarios del Distrito Federal” que en su artículo 60 establece que la oficina de hipotecas de México, debía seguir situada en las casa municipales y “continúan despachando en los mismos términos en que se venia llevando a cabo, hasta en tanto se expidiese una ley especial sobre arreglo de los oficios de hipotecas”.

Creemos que resulta relevante destacar lo relativo que hasta esta fecha, sólo se habla del Registro de la Hipotecas a través del Notario de Hipotecas y no así del registro de la Propiedad.

El español Don Rafael Arnaiz Eguren, Registrador de la Propiedad, en su estudio publicado en la Revista Crítica de Derecho Inmobiliario número 560 de enero-febrero de 1984, denominado “algunas consideraciones en torno al derecho de propiedad inmobiliaria”, señala que el concepto de propiedad constituye una noción de carácter socioeconómico que afecta básicamente al contenido patrimonial de la institución, mientras que el término dominio se refiere a la expresión técnica del poder jurídicamente más absoluto que la norma permite sobre un bien inmueble, dentro del marco genérico de los llamados derechos reales.

Continua diciendo que en el plano de la técnica jurídica se entiende la propiedad como un poder atribuido normalmente a un solo titular. La finca, en función del derecho que sobre esta se ostenta, es el concepto de propiedad. Al titular se le atribuye un poder jurídico, una posibilidad de facere sobre el objeto cuyas características son la absolutividad y la exclusividad.

El ejercicio del derecho del dominio sobre el bien inmueble, se caracteriza por su íntima conexión con el instituto de la posesión. La protección del dominio, desde el punto de vista precautorio, se vincula con los efectos de la inscripción; y en el ámbito del principio de seguridad del tráfico inmobiliario, esta basado en la posesión y el registro de ésta, considerando dicha posesión, siempre imperfecta y para superar esta imperfección se requiere la publicidad registral.

El derecho registral y la institución del registro aparecen como una necesidad universalmente para asegurar la protección de los derechos reales carentes de contacto posesorio, especialmente como hasta este entonces, el derecho de hipoteca.

En 1870, bajo la administración del propio Presidente Juárez aparece el “Código Civil del Distrito Federal y Territorio de Baja California” el Título 23 se denomina “Del Registro Público” compuesto de 4 Capítulos y 40 artículos.

Capítulo I: Disposiciones Generales,
Capítulo II. De los títulos sujetos a registro.
Capítulo III. Del modo de hacer el registro, Capítulo
IV. De la extinción de las inscripciones.

Es interesante citar parte de la exposición de motivos de la Comisión Redactora del Código sobre el Registro Público: “Este sistema, nuevo enteramente entre nosotros, ha sido adoptado por la comisión a fin de hacer más seguros los contratos y menos probable la ocultación de los gravámenes y demás condiciones de los bienes inmuebles.

“Probablemente requiere mayor desarrollo, pero la comisión ha creído que basta establecer las bases principales, dejando a los reglamentos administrativos toda la parte mecánica”.

De aquí es que podemos aseverar que en México desde entonces, hasta 2011, son los Reglamentos los que se encargan del Registro Público y son los Gobiernos en turno los autorizados para emitirlos.

El primer Reglamento del Registro Público es de un año después del Código, es decir en 1871, emitido por el “Benemérito de las Américas”, Don Benito Juárez.

Este reglamento consto de 86 artículos que describen a detalle las funciones y métodos del Registro Público.

En este reglamento se ordena el uso de libros para el registro, en este caso, 4 a saber:

Libro núm. 1.- Registro de la propiedad, oficina de (aquí la demarcación);
Libro núm. 2.- Registro de hipotecas;
Libro núm. 3.- Registro de arrendamientos;
Libro núm. 4.- Registro de sentencias.

Este sistema de libros aparece en los reglamentos emitidos en 1921, 1940 y 1952, es decir 81 años de vigencia tuvieron el uso de los libros en el Registro Público, de los que haremos mención mas adelante.

Posteriormente se le denominan “folios”, en los reglamentos de 1979,1980, 1988, 2006 y 2009, folios que a su vez conformaban un cuaderno o libro.

En el año 2009, se contempla el uso de un sistema informático, de lo que señalaremos en su momento.

El siguiente Código Civil fue emitido en 1884, bajo la segunda administración del presidente Porfirio Díaz llevaba por título “Código Civil del Distrito Federal y Territorio de Baja California”.

Porfirio Díaz fue presidente de México en 8 ocasiones abarcando de 1877 a 1911, (con un lapso de 1880 a 1884 donde dejo la presidencia a su “compadre” Manuel González) este Código también contuvo cuatro capítulos sobre el Registro Público.

En diciembre de 1901 en la sexta presidencia de Díaz, se aprobó la “Ley Sobre el ejercicio del Notariado en el Distrito y Territorios Federales” donde en el artículo 129 estableció:

“El oficio llamado de hipotecas, de esta ciudad, se incorporará definitivamente al Registro Público de la Propiedad y será despachado por el personal de empleados que a juicio de la Secretaría de Justicia, sea necesario para formar la Sección Segunda de la propia oficina, el propietario de dicho oficio será indemnizado sobre la base del precio que costó al actual poseedor” no es de extrañar que haya sucedido esto ya que para esa fecha la administración de Porfirio Díaz tenía la experiencia para darse cuenta que este “oficio de hipotecas” era de importancia capital para el Estado.

En la Memoria que el Secretario de Estado y del Despacho de Justicia, Licenciado Justino Fernández presentó al Congreso de la Unión en 1910, respecto del período transcurrido del 1º de enero de 1901 al 30 de junio de 1909, en la Cuarta Sección, Capítulo II del Registro Público de la Propiedad y de Comercio de la Memoria citada, se establece:

“que la persona en cuyo poder se encontraba el registro de hipotecas y que lo había adquirido mediante cierta suma de dinero, entablo juicio de amparo, y en consecuencia hubo necesidad de esperar que la Suprema Corte de Justicia resolviera, retardándose así el pago de la indemnización; una vez resuelto el amparo, la Secretaría de Justicia pudo tratar sobre el monto de la cantidad y fijarla en la suma de $50,000.00, que legal y equitativamente correspondían al antiguo propietario. El pago se hizo directamente por la Secretaría de Hacienda, según los términos generales del artículo 1º del Reglamento de 19 de diciembre de 1901, y allí obra el expediente relativo, razón por la cual no aparece ese antecedente en los Archivos de la Secretaría de Justicia.

Desde el 1º de enero de 1902 quedó, el antiguo Oficio de Hipotecas incorporado a la oficina del Registro Público de la Propiedad y sujeto á su Reglamento.

Allí lo atiende la Secretaría de Justicia con todo el interés que merece, acudiendo al servicio que en él presentan los empleados encargados de su despacho. Cada día se palpa su importancia, pues el incesante desarrollo económico de la Nación se acentúa notablemente en la Capital, bastando hacer notar que durante el año de 1907 se registraron transacciones por valor de $448.351.200.58 y el siguiente año, 1908, el monto de las transacciones registradas fue de $936.753,275.43, lo que da un aumento de más de cuatrocientos ochenta y ocho millones de pesos en el curso de un año. Con los documentos número 178 a 185 se hacen ocho resúmenes de las operaciones registradas en los años de 1901 a 1908, los que demuestran un aumento progresivo en lo general, con sólo dos excepciones, pues en los años de 1903 a 1906 fué el monto de las operaciones registradas inferior a los de los años inmediatos anteriores, debido en parte á cierta depresión en las condiciones económicas y a que la creación de nuevos juzgados de primera instancia en el Distrito Federal, (Xochimilco, Atzcapotzalco), trajo consigo la división del Registro (documentos número 186 y 187, y la disminución de operaciones registradas en la Capital.

Bajo otro punto de vista aparece conveniente la incorporación que se hizo del Registro de Hipotecas al de la Propiedad, supuesto que desde el primer año produjo el pago de derechos una suma igual al valor de la indemnización; y desde el segundo año en adelante ha venido aprovechando este ramo un promedio de $60,000.00 anuales para el Erario.

La división del Registro se hizo con arreglo al artículo 3,184 del Código Civil, que establece que debe haber oficina del Registro Público en los lugares donde haya juez de Primera Instancia. A este respecto la Secretaría de Justicia estima que la concentración de las diversas oficinas foráneas en la de esta Capital, sería conveniente para el servicio público, tanto porque permitiría que los hombres de negocios pudieran tener a la vista en una sola oficina los datos relativos a la propiedad raíz y mercantil del Distrito, como porque no es equitativo recargar las labores de los jueces foráneos con la atención de este ramo y porque el público tendrá innegables ventajas en acudir a una sola oficina para todas las operaciones sujetas a registro. A este propósito, la Secretaría de Justicia estudia con empeño, y en su oportunidad presentará la iniciativa que corresponde.

Las labores de la oficina de referencia se desempeñan con la actividad necesaria para no entorpecer las operaciones sobre propiedad inmueble y mercantil, pues aunque el constante aumento de ellas, la necesidad de suministrar sin demora a la Oficina del Catastro los datos que pide sobre propiedad raíz y las anotaciones que se hacen a virtud del cambio de nomenclatura de las calles de la Capital, que está llevando a efecto el H. Ayuntamiento, aumentan considerablemente el trabajo de la oficina. La atención preferente que le ha consagrado la Secretaría de Justicia y el aumento del personal indispensable para llenar sus labores, ha evitado toda causa de retardo.

Por acuerdo del 22 de marzo de 1904, se estableció una oficina del Registro Público de la Propiedad y de Comercio adscrita al Juzgado de Primera Instancia del Partido Judicial de Quintana Roo.”

Debido principalmente a la permanencia de Porfirio Díaz en la presidencia desde 1877 a 1911 y diversos factores sociales estalla en 1910 la Revolución Mexicana que dura oficialmente hasta 1917 con la promulgación de la Constitución de 1917, Venustiano Carranza fue electo en 1917 como presidente sin lograr pacificar el país, muestra de ello es el asesinato de Emiliano Zapata en 1919.

Solo dos años después de estos sucesos es emitido el Reglamento del Registro Público de la Propiedad en 1921, durante la administración del general Álvaro Obregón (presidencia 1920-1924). General que participo en la revolución; creemos que este Reglamento intenta dar solución a muchos problemas generados por el conflicto social por el que acaba de atravesar la República.

Posteriormente el siguiente reglamento de 1940 fue emitido bajo la presidencia del General Lázaro Cárdenas del Río (diciembre 1934-noviembre 1940), este presidente fue el creador de los denominados “ejidos” en el sector agrícola, el Reglamento expedido bajo su presidencia tiene la característica de apoyarse en gran medida en el Código Civil de 1928 para así brindar una mayor certeza jurídica.

El Reglamento de 1952, es redactado bajo la presidencia de Miguel Alemán, (1946-1952), primer presidente civil en el México moderno, se decía popularmente “la revolución se bajo del caballo y se subió al automóvil”, su administración busco la industrialización del país. El Reglamento es más detallado en cuanto el procedimiento del registro ordenando, índices minuciosos que seguramente exigían el momento económico y social por el que transitaba la República.

Este Reglamento sufrió una reforma importante en 1972 durante la administración del presidente Luis Echeverría Alvarez (1970-1976) a través del Código Civil, con la finalidad de adecuar el Registro a los mil novecientos setentas, regulando lo que se conoce como “aviso preventivo”.

En 1979 de acuerdo a la exposición de motivos de la reforma al Reglamento, dice buscar la agilidad en los trámites señalando “Que no debe demorarse el despacho que corresponde al Registro Público de la Propiedad…”, esta reforma no tiene mucho efecto ya que en 1980 vuelven los cambios emitiendo un nuevo Reglamento ambos en la administración del presidente José López Portillo, que como se menciono antes se utiliza el “folio Real” sustituyendo el sistema de libros.

En 1988 bajo al administración del presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) se expide un nuevo Reglamento, entre otros considerandos, para su expedición dice: “que la realización de los actos jurídicos relativos al patrimonio inmobiliario y mobiliario de los habitantes del Distrito Federal así como la integración de personas morales en los términos de la legislación civil requiere de una publicidad adecuada para surtir sus efectos jurídicos ante terceros a fin de otorgar la debida certeza y seguridad jurídica tanto a los titulares registrales como a todos aquellos que están obligados a respetar los derechos generados por estos”.

En el año de 2006 bajo la jurisdicción de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y como jefe de Gobierno del Distrito Federal el Lic. Alejando Encinas se emite un nuevo Reglamento con 114 artículos en 4 títulos, “disposiciones generales”, “Del sistema registral”, “Del procedimiento registral” y “De las responsabilidades del personal del Registro Público”.

En el año de 2011 se público la primera “Ley Registral para el Distrito Federal”, esta ley fue elaborada por la “Comisión del Notariado” y aprobada por el pleno de la citada Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Organo Legislativo para la Ciudad de México.

Esta Ley consigna que tiene por objeto “dar celeridad a las anotaciones y registro de los actos y procedimientos que ante el propio Registro se presentan, ya que por si mismo representa un medio que da certeza y seguridad jurídica y que tiene por objeto dar publicidad a los actos jurídicos regulados por el Derecho Civil, para surtir efectos contra terceros”.

Como hemos visto someramente la función del Registro Público en nuestro país ha estado ligado de forma estrecha a los cambios y necesidades económicos, políticos y sociales, en esta época de sistemas tecnológicos continuos y acelerados, sin descuidar el imprescindible criterio humano para la regulación de una parte fundamental en nuestra sociedad, como es el derecho a la propiedad, la aplicación de reglas y lineamientos, en beneficio de la seguridad jurídica que debe brindar el Estado a la sociedad a la que sirve.

Noviembre de 2013.

Carlos Correa Rojo.

Categorías: ARTÍCULO

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